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    当前我国工业园区土地闲置的成因及对策建议

    来源:江苏南京雨花经济开发区 朱洪萍 发布时间:2019年08月12日 09:39 点击量:382 字体: 分享:

      当前,我国工业园区建设不仅作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体,也是加快区域新型工业化、城市化、现代化建设的重要途径。经过多年发展,我国的工业园区作为一个地区经济发展的“领头雁”,无论是入驻企业规模,还是工业增加值贡献都取得了长足的进步。然而,在各地的工业园区建设过程中,部分工业园区开发未达到规定的土地投入产出指标要求,普遍存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题,部分工业园区大量土地长期闲置,甚至呈现荒草丛生、野草成片的另类风景,存在极为严重的撂荒现象,粗放、低效利用土地的形势较为严峻。究其原因,主要有以下几个方面:

      一是节地指标约束难。单位用地投资、产出强度、容积率等是衡量工业用地效率的重要指标,为了促进土地集约、节约利用,国家规定工业用地出让时,出让合同中须对这些硬指标做出明确规定,但是部分工业园区为了招商引资的硬性考核,不得不扩大招商引资覆盖面,且一些企业为了拿到土地仅仅在合同上标注投资额、投资规模等,以满足政策要求,而类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约利用硬指标却容易被工业园区管理方忽视。多数工业园区的招商引资合同中并未对投资强度、产出强度等效益作为跟踪约定,尤其是未标明产出强度不达的约束性举措,导致部分招商引资项目入驻后的“变脸”,甚至还招引了不少圈地项目。

      二是工业用地供后监管难。一些工业园区在工业用地批后监管不到位,未能及时掌握企业开工、竣工情况,没有实施工业用地专项验收制度,导致工业用地不能如期开工、竣工等违反土地出让合同的情况存在。由于没有严格执行经营性建设用地竣工验收制度,经营性建设用地在使用过程中擅自转让、改变土地用途、随意改变容积率等问题较为突出。加之土地呈多头监管,比如,工业项目立项情况由发改委、经信委负责,用地容积率由规划局负责,单位面积投入产出强度由工业园区、统计局掌握,土地集约利用属于国土部门监管,导致真正的有效监管难以落实。

      三是闲置土地处置难。一方面,国土资源部修订出台的《闲置土地处置办法》明确规定工业用地“未动工开发满两年的,可无偿收回建设用地使用权”。但由于土地的闲置有的因企业自身经营不善、发展方向调整,有的因政府规划频繁变动和《物权法》保护等多种因素掺杂在一起,政府部门缺乏行之有效的收回闲置土地的措施和方法,导致对土地闲置认定难、回收难。另一方面,闲置土地处置涉及规划、建设、财政、法院、区县政府等多个条口部门,有的开发商多以规划设计逃避责任,有的开发商以企业债务纠纷、企业社会稳定等借口逃避处置,以至于国土部分无法行使收回土地的权力,导致政府处置闲置土地陷入两难困境。

      随着各地工业化进程的不断深入和产业结构调整的不断加快,进一步内涵挖潜,提高工业用地产出效益,加快实现土地资源的节约集约利用,成为实践科学发展观的重要举措。为此,建议:

      1、明确高效利用土地发展思路。一是建立健全土地利用评价指标体系。制定一套针对工业园区区土地利用情况的评价指标体系,以评价工业园区土地利用的好坏、土地产出率的高低,土地开发利用进度评价指标以土地开发利用率、土地建成率、土地投入指标、土地产出指标、土地收益指标六个方面综合进行评估,力促工业园区土地利用与管理达到理性化、科学化;对工业园实行优胜劣汰,对土地利用情况好、产出率高的工业园区大力扶持,对土地利用情况不好,产出率低的工业园区限期整改或者淘汰。二是严格项目用地审批。规范招商行为,在招商引资过程中,对入园项目的可行性进行调查分析,将企业的投资实力、投资强度、投资规模、长远利益作为企业落户的考核指标;改变供地模式,按照项目投资强度,确定项目用地规模,禁止一次供地分多期开发的方式供地,以多宗数、小面积的供地方式供地,杜绝单宗供地面积大、使用权人取得土地后搞分期开发、借机圈地囤地的现象,从源头上控制土地闲置、低效使用。三是创新节约集约用地举措。推行工业用地长期租赁、先租后让、租让结合的供地方式;提高土地利用率,增加容积率;鼓励企业整体转产、部分转让、嫁接、合资、技术研发、技术革新改造、压缩绿化和辅助设施用地等方式促进退低进高。

      2、完善批后土地监管考核机制。一是建立工作考核机制。加强组织领导,理顺工作关系,实行统筹协调,避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面;将建设用地批后监管工作纳入对国土资源、建设、规划等相关部门的工作考核内容,强化节约集约利用土地的考核奖惩机制,将土地节约集利用水平、闲置土地处置率、盘活低效用地水平等纳入到领导干部目标责任考核体系,并与建设用地指标分配相挂钩。二是完善工业用地企业准入机制。为确保落地工业项目能够存活并产生良好的经济效益,地方政府须对工业企业的新增用地需求,层层把关,严格控制;依据“整体规划、总量控制、分期供地、限期开发”的原则,按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地。三是完善对工业用地供后监管。由国土部门动态巡查合同落实情况,即在土地供应后,巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等;由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标,监督核查土地利用状况;通过部门监管联动机制,使各部门协调配合,做好批后监管及竣工验收工作;强化土地出让合同履约制度,综合法律、行政和经济手段提高土地出让合同履约率,实施竣工复核验收制度。

      3、建立健全闲置土地处置机制。一是完善闲置土地处置办法。对已形成的闲置土地,加大处置力度,逐一查明闲置原因、闲置时间并拟定处置方案,按照闲置土地形成的不同原因分别予以处置,对于开发商自身原因造成土地闲置的,采取征收闲置费、无偿收回土地使用权的方式进行处置,对土地使用者自身无力完成闲置土地开发建设,且达不到法定收回条件的闲置土地,由土地储备中心予以收储;建立健全竣工验收制度,国土资源、发改、规划、建设、房产等部门要按照各自的职责,开展项目竣工验收工作,对不符合用地合同条款或违反土地出让合同的,国土部门不发放土地使用权证,房产部门不发放房产所有权证。二是制定完善低效工业用地退出体系。严格按照《土地管理法》《闲置土地处置办法》等有关规定,全面落实征收土地闲置费、协商或依法回收、实施土地置换等措施;设立闲置工业用地退出专项基金,用于闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持等;探索建立“政府主导、市场化运作”的土地回购新机制,加快低用地使用权规范流转;探索建立低效用地的倒逼机制,对存在闲置土地、低效用地的企业在能耗、金融信贷和享受政府优惠政策等方面予以一定的制约。

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